Après la dissolution surprise de l’Assemblée nationale par Emmanuel Macron le 9 juin 2024, toutes les options constitutionnelles semblent sur la table, y compris celle du déclenchement de l’article 16 par le Président de la République qui s’arrogerait les pleins pouvoirs.
Mais de quoi s’agit-il, et est-ce vraiment possible ?
On fait le point avec 10 questions autour de l'article 16 de la Constitution :
1/ Qu’est-ce que l’article 16 de la Constitution ?
2/ Qui peut déclencher l’article 16 de la Constitution ?
3/ Quelles sont les conditions du recours à l’article 16 de la Constitution ?
4/ Que se passe-t-il si le Président de la République déclenche l’article 16 de la Constitution alors que les conditions ne sont pas réunies ?
5/ Combien de temps dure la période des pleins pouvoirs de l’article 16 de la Constitution ?
6/ Quelles sont les conséquences du déclenchement de l’article 16 sur le Parlement ?
7/ L’article 16 de la Constitution a-t-il déjà été déclenché dans l’Histoire française ?
8/ Existe-t-il des limites au pouvoir du Président pendant l’article 16 de la Constitution ?
9/ Existe-t-il un contrôle sur les mesures prises par le Président pendant les pleins pouvoirs ?
10/ Emmanuel Macron pourrait-il déclencher l’article 16 de la Constitution après les législatives 2024 ?
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L’article 16 de la Constitution permet au Président de la République de s’arroger les pleins pouvoirs pour faire face à une situation exceptionnelle.
Le Président dispose alors de tout le pouvoir réglementaire et tout le pouvoir législatif pendant cette période exceptionnelle et peut donc prendre toutes les mesures que l’urgence commande dans les domaines de l’article 37 et 34 de la Constitution.
L’article 16 de la Constitution dispose précisément que :
« Lorsque les institutions de la République, l'indépendance de la Nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacés d'une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le Président de la République prend les mesures exigées par ces circonstances, après consultation officielle du Premier ministre, des Présidents des Assemblées ainsi que du Conseil constitutionnel. »
Seul le Président de la République en exercice peut déclencher l’article 16 de la Constitution. Il n’a pas à s’en justifier.
Un Président de la République par intérim (hypothèse de la démission ou de la vacance de la Présidence de la République) pourrait également mettre en œuvre l’article 16 de la Constitution, mais l’hypothèse serait constitutionnellement très hasardeuse.
Les conditions du recours à l’article 16 de la Constitution sont très strictes.
Le texte pose deux conditions de fond cumulatives. Pour déclencher l’article 16 de la Constitution, il faut que :
Par ailleurs, le Président de la République doit consulter le Premier ministre, les Présidents des Assemblées ainsi que le Conseil constitutionnel avant de mettre en œuvre l’article 16 de la Constitution.
Toutefois, il décide seul et il s’agit donc d’une simple consultation.
Le Président de la République doit également informer la Nation de la mise en œuvre de l’article 16 de la Constitution.
Si ces conditions ne sont pas réunies, le Président de la République la Constitution interdit le déclenchement de l’article 16 de la Constitution.
Mais il faut tout de même envisager l’hypothèse où un Président de la République déclencherait tout de même l’article 16 de la Constitution alors que les conditions ne sont pas réunies.
Si le Président de la République déclenche l’article 16 de la Constitution alors que les conditions ne sont pas réunies, sa décision serait inconstitutionnelle.
Mais par un arrêt très connu du 2 mars 1962 « Rubin de Servens », le Conseil d’État a déjà jugé que la décision de mettre en œuvre les pouvoirs exceptionnels de l’article 16 de la Constitution est un acte de gouvernement dont il n’appartient pas au juge d’apprécier la légalité ni de contrôler la durée d’application (CE, 2 mars 1962, Rubin de Servens, n°55049).
Le Conseil d’État refuse donc de contrôler le déclenchement de l’article 16 de la Constitution par le Président de la République.
Dans les faits donc, si un Président de la République déclenchait l’article 16 de la Constitution alors que les conditions n’étaient pas réunies, le Conseil d’État refuserait de censurer cette décision présidentielle.
On peut donc dire que le Président de la République est libre de sa décision de déclencher l’article 16 de la Constitution, sans contrôle du juge.
Le contrôle du juge pourrait toutefois porter ultérieurement sur les actes réglementaires et législatifs pris par le Président de la République pendant l’exercice des pleins pouvoirs de l’article 16 de la Constitution.
La période des pleins pouvoirs de l’article 16 de la Constitution n’est pas limitée dans le temps. Le Président de la République peut donc utiliser les pleins pouvoirs aussi longtemps que nécessaire, c’est-à-dire jusqu’au retour à l’ordre.
Les mesures prises par le Président pendant les pleins pouvoirs doivent être inspirées par la volonté d'assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d'accomplir leur mission.
Après 30 jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs, aux fins d'examiner si les conditions de recours à l’article 16 demeurent réunies. Le contrôle du Conseil constitutionnel est ici facultatif.
Après 60 jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel vérifie de plein droit si les conditions de recours à l’article 16 demeurent réunies. Le contrôle du Conseil constitutionnel est ici obligatoire et automatique.
Au-delà de 60 jours, le Conseil constitutionnel peut se prononcer à tout moment sur les conditions de recours à l’article 16.
Pendant les pleins pouvoirs de l’article 16, il n’y a plus de séparation des pouvoirs, c’est-à-dire que le Président de la République accapare le pouvoir législatif et peut donc prendre seul des mesures qui relèvent de l’article 34 de la Constitution.
Cependant, le Parlement peut se réunir de plein droit et le Président de la République ne peut pas dissoudre l’Assemblée nationale pendant cette période exceptionnelle.
L’article 16 de la Constitution n’a été utilisé qu’une seule fois dans l’Histoire française, par le général de Gaulle pour répondre au coup d’État des généraux en Algérie française du 23 avril au 29 septembre 1961.
La Constitution ne peut pas être révisée pendant la mise en œuvre de l’article 16 de la Constitution (article 89 alinéa 4 de la Constitution).
Cette limite a été fixée pour éviter la réitération du précédent du 10 juillet 1940, de triste mémoire.
Le Président de la République ne peut pas dissoudre l’Assemblée nationale ni empêcher le Parlement de se réunir pendant l’exercice des pleins pouvoirs.
Les mesures prises par le Président de la République pendant la période exceptionnelle de l’article 16 de la Constitution doivent être inspirées par la volonté d'assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d'accomplir leur mission.
La Constitution prévoit que le Conseil constitutionnel est « consulté » à leur sujet. Il ne dispose donc pas d’un vrai pouvoir de blocage en urgence des mesures prises par le Président de la République.
Le Conseil d’État refuse de contrôler la décision de déclenchement de l’article 16 de la Constitution par le Président de la République (CE, 2 mars 1962, Rubin de Servens, n°55049).
En revanche, le contrôle du juge pourrait porter ultérieurement sur les actes réglementaires et législatifs pris par le Président de la République pendant l’exercice des pleins pouvoirs de l’article 16 de la Constitution.
Il est peu probable que les strictes conditions prévues par la Constitution soient remplies après les élections législatives anticipées de juin et juillet 2024 pour permettre au Président de la République de déclencher l’article 16 de la Constitution.
Il faudrait en effet que :
Des troubles à l’ordre public ou même des émeutes urbaines sont insuffisants pour permettre au Président de déclencher les pleins pouvoirs, puisqu’il faut une vraie interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels.
Même pendant les émeutes urbaines en 2005 et 2023, les attentats en 2015, les gilets jaunes en 2018 et le virus covid-19 en 2020 l'article 16 de la Constitution n'a jamais été déclenché par le Président de la République.
L’hypothèse d’un chaos total ou d’une guerre civile, qui n’est pas souhaitable, permettrait toutefois d’envisager le déclenchement de l’article 16 de la Constitution.
Il faut toutefois rappeler que si le Président de la République déclenchait l’article 16 de la Constitution alors que les conditions n’étaient pas réunies, le Conseil d’État refuserait de censurer cette décision présidentielle et que le Conseil constitutionnel ne se prononcerait pas avant 30 jours.
Avocat Droit Public
Enseignant aux Universités de Lyon
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